应加快探索对碳交易和碳税的联合运用
2012-04-05   来源:能源观察网  浏览次数:

  碳交易和碳税是各国政府应对气候变化的市场化政策工具,它们被分别或联合运用,是基于实现二氧化碳减排目标。在全球绿色振兴、低碳竞争的大环境下,我国政府应加快完善碳交易体系和碳税制度,探索联合运用两种市场化工具的适宜方式,使它们机制互补、作用融合、效力更强,促进实现“十二五”的一系列约束性指标,促进完善包括财税、金融等绿色化政策机制框架,从而以技术为支撑、以政策为保障,建设生态文明国家,推动全球绿色发展进程。

  市场化工具成减排焦点

  在力图控制碳排放总量这一前提下,应对气候变化谈判提供了一个全球化政治、经济博弈舞台,同时也相应形成了一套市场化运作方式,以促进目标实现和获取最大化利益。目前如何更有效运用碳交易和碳税等市场化工具是关注焦点。

  当前全球气候谈判受阻,关键问题是围绕第二承诺期的减排指标而相持不下。从谈判总体氛围看,发展中国家在某种条件下接受量化减排安排应是大势所趋。气候谈判官员在德班会议后表示,在具体明确条件下中国愿意接受2020年后的量化减排协议。而对我国来说,与这种总量控制等同的减排压力已然存在。

  从谈判中几大力量的态度来看,欧盟一直力主涵盖全球主要经济体、具有法律效力的量化减排安排,积极支持《京都议定书》第二期承诺减排;美国和加拿大则通过退出《京都议定书》的方式,从反面给予没有减排限额的国家以压力。当前,欧盟以对全球航空业征收碳排放费、美国以将对没有碳排放限额国家出口美国产品征收碳关税的所谓气候单边主义举措,对他国参与应对气候变化直接施压。以巴西、南非为代表的一些国家,对量化减排安排也表示了积极态度。除来自国际社会压力外,从国内情况来看,我国“十二五”规划纲要不但提出能耗强度、碳排放强度等约束性指标,还提出要合理控制能源消费总量,明确能源总量控制目标和分解落实机制,这就相当于也限定了碳排放总量。此外,以某种方式接受总量控制减排,并不违背我们遵循的“共同但有区别责任”原则,因此,就具体条件可有诸多谈判空间,其结果有可能不是总量减少反而是增加。总之,对于二氧化碳总量控制减排,我们已然在路上。

  为顺应这种总量控制的减排趋势,并实现“十二五”相关发展目标,应从现有基础和发展需要出发,紧密结合对能源指标的分解落实,注重借助市场化政策工具,积极探索对减排工作的顶层设计和路径安排,加快完善相应的落实渠道和保障机制,以避免出现计划经济那种指标硬性划拨所招致的弊端。

  我国目前虽然没有直接的减排总量指标,但能源总量控制目标间接设定了减排总量目标,因此减排工作的总体安排和目标落实应是围绕对能源指标的分解落实。“十二五”能源消费总量目标将分解落实到各地政府,并实行严格的监督考核,以保障实现对能耗在总量和强度上的双控目的,同时也就保障了对碳排放在总量和强度上的控制。但要使这一倒逼机制真正发挥作用,尽可能减少执行的阻力、成本和负效应,必须注重对市场化手段的运用和市场机制的完善。因为能耗总量目标的分解落实过程将是涉及各级政府、相关部门和企业的博弈过程,如据相关报道,“十二五”期间能源消费总量将控制在41亿吨标煤左右,而各省实际上报的能源消费预期总量超过50亿吨标煤,这中间如何减少扯皮成本和防范腐败漏洞是必将面对的问题。针对能耗目标虽实行严格的责任管理和奖惩制度,但这些行政手段的作用总是有限,还会催生如拉闸限电一类的负面现象。而如能将硬性的节能减排任务和灵活的市场手段如碳交易相结合,就会使各方都不至太拘泥于对指标设定的讨价还价、斤斤计较,因为会有其他途径可供选择来更加有效完成指标任务。并且,一些地方还可在总量控制下结合碳交易等手段,探索当前颇受瞩目的行业减排方式,以助目标实现。

  碳交易和碳税可作宏调工具

  我国间接限定减排总量,为更有效地利用碳市场化手段创造了条件。现被普遍运用的碳交易和碳税,二者均通过市场价格机制发生作用,但作用方式和产生效果却各有不同,且二者分属现代市场经济中不可或缺的金融和财政领域,因此有联合运用的必然性和可行性。

  碳市场化手段通过价格机制,影响企业成本效益,进而影响企业市场竞争力,从而引导社会资源配置,达到节能减排目的。但碳交易和碳税的市场化运作方式却各有千秋。例如,相比较而言,通过碳税方式确定的碳排放价格更加确定和可预见,这就为市场主体进行能源等方面的投资,提供了比较直接和明确的信息;而通过碳交易形成的碳排放价格,正如其他金融产品一样,会由于各种内外因素影响而出现较大波动,没有碳税方式来得明确。碳交易的波动,及时反映了市场行情,为广大市场主体提供了重要价格信号;而以碳税方式形成的价格就缺乏这种灵活性,一经确定无法随时调节,也就不能快速反映瞬息万变的市场变化。由这点可见两种方式间作用互补的必要。同样具有互补性的方面,还包括二者运行方式的繁简难易、操作成本的高低上下、政府把控的轻重缓急等,由此为二者的联合运用提供了设计空间。近年来,我国开展了以清洁发展机制项目为主的碳交易,积累了一定经验,并以北京、上海、天津的碳交易所为核心推动开展自愿减排,由此形成了一定的碳市场和市场规则。而对碳税手段的运用尚处于热议探讨中,各方对此都持积极态度,并有诸种以研究成果为基础的设计构想已经出炉。这些为我们进一步探索联合运用碳市场化手段打下了基础。

  政府对碳交易和碳税的设计和运用有着政策空间和调控余地。对于运用碳交易和碳税应分别从各自角度形成总体构想,并重视做好相关基础工作,加快完善市场要素条件,同时应抓住有利时机探索联合运用两种手段的方法和途径,使之成为宏观调控的组成部分和工作内容。

  碳交易初探

  这里笔者重点阐述一下对碳交易方面的建议。笔者认为:

  一是加快探索行业部门减排机制。“十二五”时期,国家能源总量控制指标要分解到各省,由此各省将在直接的能耗总量和间接的碳排放总量控制下,最终将节能减排任务落实到具体企业,特别是那些耗能、排放大户将是关注重点。这一则为探索建立碳交易市场机制提供了条件,二则也为探索行业部门减排机制提供了机会。相关省份可首先结合本省重点行业,特别是那些耗能大、排放多的行业如电力、钢铁、水泥、交通等,将本省节能减排目标与这些行业部门的具体经济、技术指标相结合,从而为行业部门设定节能减排目标。这些行业部门再在各自节能减排总量和强度指标下,从行业内部相关企业的具体情况出发,探索设计指标任务的分解、落实方式,并注重探索如何有效利用碳交易等市场化手段,促进体现企业节能减排成效的碳信用额度的流转,从而促进相关目标任务的完成。同时,相关各省也应探索怎样将行政指令更好地结合经济手段,建立并发挥相应激励约束机制的作用,特别是怎样在省级层面通过碳交易市场机制,促使高碳行业付费、低碳行业获益,从而更有效率地促进行业、企业的节能减排工作。

  二是重视发挥试点示范方式的作用。试点示范现已成为我们政策机制形成的一个必要阶段,对于碳交易市场机制的形成完善也不例外。碳交易市场建设工作庞杂,涉及法律法规、交易规则制定、相关基础设施准备以及人员能力建设等,在诸多方面我国还处于空白,需要加快建立起自己的碳交易系统。2011年11月,国家碳排放交易试点工作启动,北京、广东、上海、天津、重庆、湖北和深圳七省市被确定为首批碳排放交易试点省市,并提出2013年将全面启动以上区域的总量限制碳排放交易,并在2015年将碳交易扩大到全国范围。当前,试点省市应结合各自应对气候变化总体规划和顶层设计,在完善相关法律法规、政策制度的整体框架下,探索建立碳交易系统的基本原则、步骤路径、机制设计等细节。并应紧密结合各地的减排实际和发展需要,在原有基础上探索建立各具特色的区域碳交易体系,例如,北京、上海、天津可围绕碳交易所的发展来展开探索,而具有某些行业优势的地区则可围绕行业减排机制的建立来展开探索。特别是要在适当时候,以适宜方式扩大试点示范范围,一则为市场化手段的有效运用创造如流动性等有利条件,二则探索在更大范围内碳交易市场机制的建立和运作。

  三是重视完善碳交易市场构成要件。碳交易市场机制能运行顺畅,作用到位,需具有完备市场要件,其中涉及多方面工作,主要包括如:形成较全面的法律体系和管理制度,如德国形成了《温室气体排放交易许可法》等7部主要法律规章,在排放权取得、交易许可、费用收取等方面规范了排放权管理,从而为排放权交易开展奠定了法律基础,相关经验值得借鉴。再如,以北京、上海、天津的3家碳交易所为核心,初步形成我国当前碳交易市场格局,这些交易所是探索建立碳交易市场机制的重要载体,应结合其已有发展基础,在交易规则、核算体系等方面进行技术、机制创新,努力实现发展目标。这些目标包括,为市场参与各方提供透明交易价格;构建先进碳交易市场和相关金融创新产品;促进政府部门和企业的排放管理能力建设;在通过市场机制管理排放方面达到领先地位;协助国家制定更加完善的环境目标和政策等,力争成为具有国际影响力与竞争力的全球性碳交易市场平台。此外,还应注重引入咨询和认证等机构,建立碳交易完整产业链。引导全民减排,营造终端大市场。以及借开发具有避险和保值功能的碳衍生工具,开拓金融发展新方向,并引导虚拟经济向实体经济的回归等。

  (作者: 黄海燕    单位:国家发展改革委经济体制与管理研究所)

此文章共 1 页