当前温室气体减排政策应注意的几个问题
2012-03-07   来源:新华网  浏览次数:

  中国政府近年来采用了一系列节能减排、减缓气候变化的行动和政策,温室气体减排工作取得了显著的成效。但中国的减排政策体系尚不完善,导致了“拉闸限电”等突出问题。因此有必要对现阶段中国温室气体减排政策作进一步探讨。

  一、客观看待现阶段中国能源消费快速增长的现实,不宜采取过激的碳排放及能源消费总量控制手段。

  客观看待我国在现阶段能源消费总量刚性增长的趋势,充分考虑减排目标设定本身,以及经济发展的不确定性,现阶段应谨慎运用碳排放总量以及“更加激进”的能源消费总量控制手段。原因如下:

  第一,我国处在工业化和城市化快速推进的过程中,能源消费和碳排放呈刚性增长。根据多个权威机构的研究,我国能源消费总量高峰在2030-2040年左右。在能源消费峰值来临之前,能源消费在现阶段处在“不可控”的阶段。

  第二,从温室气体减排政策应用国际经验来看,没有国家在碳排放高峰出现前,采用国家层面的总量控制手段。欧盟采用了碳税、碳市场等“高级”的政策工具,而欧盟在20世纪90年代后,温室气体排放总量已经呈下降趋势。以美国为代表的伞形国家集团,温室气体排放总量仍处于上升态势,均没有采用基于国家层面的总量控制手段。

  第三,国内相关的碳减排目标的争议很大。2020年单位GDP碳强度降低40%—45%的减排目标争议很大,部分对减排持“激进”态度的学者认为,该目标并不高,中国完全可以做得更好。也有学者及相关研究指出,这个目标很难完成。关于减排目标的分歧意味着减排目标的完成情况或面临很大的不确定性。

  第四,强度控制更适合于发展中国家。如果认为发展问题和以气候变化为代表的环境问题应该兼顾,或者发展问题是一个更重要的问题的话,那么强度减排确定的排放额度是更具灵活性的。在经济增长面临不确定的情况下,强度限制可以使减排保持相对平稳的减排效果。

  二、择机推进与减排相关的深层次改革,稳步推进市场化政策工具的应用,逐步完善碳减排长效机制

  各国在选择温室气体减排重点领域和主要政策工具时,都充分考虑了本国的经济发展阶段。当前,碳税和碳市场成为当前政策决策的焦点。但我国在近期,碳税、碳市场等市场化手段发挥作用的条件尚不完全具备。考虑到碳税对经济社会发展的广泛影响,以及我国所处的发展阶段,在现阶段应谨慎推出碳税,全国性配额碳市场建设应当循序进行。

  当前比较紧迫的是进行能源领域垄断行业改革、资源产品价格改革、财税体制改革、干部考核机制改革等。若这些深层次的改革得不到推进,仅片面通过碳(或能源)强度控制或总量控制,形成所谓 “倒逼机制”来实现减排任务,可能难以达到预期效果,而且会产生一定的副作用。至少在“十二五”期间,碳排放(以及能源消费)总量控制尚不成熟。

  标准和管制为代表的“传统”政策工具仍是中国现阶段推进温室气体减排的主要政策工具。对工业、能源部门的存量部分,可作为“交易机制”覆盖的优先选择。

  三、加强温室气体监管能力建设,完善温室气体减排考核机制。

  建立减排目标的事后调节机制。充分考虑中长期减排目标的可达性,统筹衔接好国内气候政策目标与国际承诺合理设定国内减排(能源强度以及碳强度)目标;考虑到减排目标本身的合理性和可达性问题,以及宏观经济的不确定性,在评估政策工具效果时不宜以数量的目标作为重要评判标准。改进(温室气体)减排目标的决策机制,建立“灵活的”减排目标事后调节机制。

  建立“灵活的”减排指标管理机制。在减排指标的分解时要充分考虑行业和地区的“历史排放”。应更多从“自下而上”的角度去考虑减排指标设定和分解的合理性和可达性以及减排政策的时滞性。在减排政策的评价和考核上,不宜过分强调量化的减排指标完成情况。建立减排指标的调整机制,从制度设计上杜绝“拉闸限电”情况。比如,可参考国务院发展研究中心“应对气候变化”课题组(2010)对国内指标的分解方法,对各地区的减排指标进行灵活的管理。要逐步建立“灵活的”减排指标调整和管理机制,对各省建立碳排放账户,并允许指标在省级间“以交易的形式”进行调整。

  加强温室气体排放监管能力建设。加快节能减排监测、认证评估与核查机构建设。从能源统计、企业能源管理体系入手,构建以“三可”(可测量、可报告、可核查)为特征的具有公信力的温室气体排放统计核算体系。在统计机构成立相关温室气体排放监测统计部门,适度增加人员编制和经费。要逐步建立和完善温室气体排放第三方核查体系,增加节能减排领域第三方认证机构的数量。尽快研究和制定涵盖工业、能源、建筑、交通等领域的碳排放标准和评价制度。加强温室气体统计核查基础建设,重点完善能源消费的监测、统计体系建设,加强交通、建筑、公共机构领域的能源统计,改进能源调查方法和核算方法。建立和完善企业能源管理体系和能源审计制度。

  四、统筹各政策工具的实施,切实提高政策绩效

  从政策工具的种类来看,中国已采取了包括标准管制政策、财政政策 (不含碳税)、自愿协议、信息工具、研发政策等多种政策工具。从目前的情况来看,既有的政策工具在执行的深度、广度等方面存在一些问题,此外,各类政策“碎片化”和“部门利益化”倾向比较突出,直接影响了政策的执行效果和资金的效率。统筹既有的政策工具,完善和做实这类政策仍是现阶段中国减排工作的重点。

  为此,在政策实施上,探索建立基于部门分工的统一的温室气体管理体制机制。充分发挥“国家气候变化对策协调小组”的作用,全面协调有关职能部门的政策,克服政策“碎片化”和“部门利益化”倾向。统筹协调相关部门出台的与温室气体减排密切相关的“绿色”、“低碳”、“节能减排”、“循环经济”等相关的规划、试点、实施方案、项目和资金等。建立和健全温室气体减排政策绩效评估体系,对相关部门各项规划、实施方案、项目进行全面绩效评估,进一步优化各种政策工具的操作程序,确保其有效性、公平性和透明性。(陈健鹏国务院发展研究中心资源与环境政策研究所)

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